節(jié)能減排大限將至各地“突擊”求過關(guān)
拉閘限電、限產(chǎn)停產(chǎn)措施之外，對于節(jié)能減排，亟需出臺具體的法律措施規(guī)范政府的行為，同時也需要積極探索市場機(jī)制，使節(jié)能減排成為政府、企業(yè)的主動選擇，切實促成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和增長方式的轉(zhuǎn)變
“現(xiàn)在工廠的產(chǎn)能下降了三分之一，工廠訂單減少了30%。”10月15日，江蘇省常州市常順鑄造有限公司董事長朱志偉在接受《法治周末》記者采訪時焦慮地說。
此時，焦慮的不僅僅是常順鑄造一家企業(yè)。自從整個常州市8月25日正式出臺了《2010年市區(qū)工業(yè)企業(yè)節(jié)能應(yīng)急用電調(diào)控方案》以來，很多企業(yè)都面臨產(chǎn)能下降、訂單減少等問題。
常州市出臺的用電調(diào)控方案包括：對化工等連續(xù)生產(chǎn)企業(yè)執(zhí)行“開二周停一周”的集中輪休方案；對冶金用電大戶執(zhí)行用電總量控制方案；對其他企業(yè)按供電線路分成14組，采取“開九天停五天”的線路輪休方案。常順鑄造屬于第三類，被分在了第14組。
在限電面前，常順鑄造不得不讓工人在供電期間完成更多的工作。
“目前，我們原先承接的部分訂單無法完成，就跟客戶解釋。還好客戶都是國內(nèi)客戶，跟他們解釋是因為限電導(dǎo)致不能如期交貨，他們也還理解，就將訂單轉(zhuǎn)移到其他一些沒有實施限電政策的省份了。”朱志偉說。
讓朱志偉擔(dān)心的不僅是因為限電會帶來訂單的減少，還有工人的流失。
常順鑄造采取計件工資，現(xiàn)在限產(chǎn)，工人的收入明顯下降。“現(xiàn)在限電企業(yè)的成本已經(jīng)很高了，我們本來就屬于薄利經(jīng)營，還按正常生產(chǎn)量支付員工工資，企業(yè)也承擔(dān)不起。”朱志偉說，“常州鑄造的工人60%來自外地，為了避免工人利用5天休假時間回家不來了，我們就向政府申請生產(chǎn)5天，休息2天。但是總體的電量是一定的，只能就生產(chǎn)時間作出調(diào)整。”
各地限產(chǎn)“突擊”
在“十一五”規(guī)劃中，我國政府提出了單位GDP能耗在五年內(nèi)要降低20%、二氧化硫排放減少10%、化學(xué)吸氧量減少10%的節(jié)能減排目標(biāo)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年至2009年期間，中國單位GDP能耗累計下降15.61%。今年是“十一五”收官之年，而上半年單位GDP能耗不降反升，同比上升0.09%。如此一來，下半年單位GDP能耗需再降5.29%，才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
按照相關(guān)規(guī)定，到“十一五”末，要對節(jié)能減排目標(biāo)完成情況算總賬，實行嚴(yán)格的問責(zé)制，對未完成任務(wù)的地區(qū)、企業(yè)集團(tuán)和行政不作為的部門，都要追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)情節(jié)給予相應(yīng)處分。從今年年中開始，國家有關(guān)部門就開始組織檢查組，到各地督察節(jié)能減排的完成情況。
如今，大限將至，各地節(jié)能減排工作也進(jìn)入倒計時階段。一些地方政府為了達(dá)成目標(biāo)，采取一些“拉閘限電”等措施，這不僅影響了一批不在節(jié)能減排范圍內(nèi)企業(yè)的正常生產(chǎn)，甚至采取了停限居民和公共服務(wù)單位用電的做法，給當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ钤斐闪死_。
地方政府的限電令已經(jīng)引起國家發(fā)改委的注意，國家發(fā)改委于9月15日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前節(jié)能減排工作的緊急通知》。通知要求實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)不能簡單拉閘限電，更不能停限居民生活用電、采暖和公共設(shè)施用電。對這種違背了節(jié)能減排初衷的做法必須立即予以糾正。通知同時要求正確處理好節(jié)能減排和保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的關(guān)系，努力打好節(jié)能減排攻堅戰(zhàn)。
“由于國家沒有指定具體的年度考核目標(biāo)，對‘節(jié)能減排’工作實行的是算總賬的管理模式，導(dǎo)致在過去四年多的時間里，一些地方對此問題沒有給予應(yīng)有的重視，節(jié)能減排出現(xiàn)了‘前松后緊’的局面。”對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院副教授李長安說。
“這種突擊行為也對鋼鐵、水泥短期的市場價格造成了影響。”中投顧問環(huán)保研究院侯宇軒告訴《法治周末》記者。
亟待法律規(guī)范
拉閘限電、限產(chǎn)停產(chǎn)，在各地沖刺節(jié)能減排目標(biāo)中無疑具有立竿見影的效果。然而，這種帶有濃厚強(qiáng)制性色彩的措施能否真正推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，持續(xù)推動節(jié)能減排目標(biāo)的完成，業(yè)界多持否定看法。
在中國人民大學(xué)行政法學(xué)教授楊建順看來，一些地方政府在實現(xiàn)節(jié)能減排上有點(diǎn)本末倒置，將本應(yīng)該作為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能減排手段當(dāng)作了目標(biāo)。這種強(qiáng)制性的節(jié)能減排措施在完成“十一五”階段的沖刺后，如果不改變經(jīng)濟(jì)增長方式，從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度入手，各地的節(jié)能減排效果極有可能出現(xiàn)反彈。而且在限電過程中，一些小企業(yè)利用自備的柴油發(fā)電機(jī)等發(fā)電設(shè)備提供電力，保持企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這種方式雖然不影響國家對地方節(jié)能指標(biāo)的完成，但是對環(huán)境可能造成更大的破壞作用。[pagebreak]
各地為完成節(jié)能減排任務(wù)，采取一刀切的“拉閘限電”行為，楊建順說：“有違法的嫌疑。政府在采取拉閘限電行為時，如果沒有對居民進(jìn)行充分告知，對居民造成的損失要承擔(dān)賠償責(zé)任。對不在調(diào)整范圍內(nèi)的企業(yè)采取一刀切的行為造成的損失也應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。”
華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、能源法專家肖國興在此前接受《法治周末》記者采訪時說，“‘拉閘限電’的出現(xiàn)絕不是偶然的，相反有其必然性。不需要支付談判成本，政府單憑命令就能直接剝奪用戶或消費(fèi)者對能源的消費(fèi)，且具有規(guī)模效應(yīng)，對節(jié)能降耗指標(biāo)的實現(xiàn)能立竿見影。和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)相比，‘拉閘限電’更具有行政效率”。
一方面是各地政府為了達(dá)成目標(biāo)采取“一刀切”的限電限產(chǎn)突擊行為，一方面又是一些地方政府先前沒有嚴(yán)格執(zhí)行國家的調(diào)控政策，而是出于地方經(jīng)濟(jì)增長的需要，對高污染、高耗能企業(yè)采取保護(hù)措施。
據(jù)了解，早在2007年，國家發(fā)改委先后還出臺一系列電價調(diào)控政策，比如，2007年取消電解鋁行業(yè)電價優(yōu)惠，對八類“兩高”企業(yè)實施差別電價政策，然而這些政策也并沒有落實到位。約有一半的省市自治區(qū)沒有執(zhí)行，一些省份還推出了優(yōu)惠電價。對此，楊建順認(rèn)為，如果地方政府對國家規(guī)定的必須關(guān)停的高污染企業(yè)沒有采取關(guān)停措施，而讓其繼續(xù)生產(chǎn)的話，作為公民，可以就高污染企業(yè)對其生產(chǎn)生活造成的損害向人民法院提起訴訟，行使危害排除請求權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民的訴權(quán)。
楊建順解釋，對于節(jié)能減排，政府應(yīng)當(dāng)將目標(biāo)管理同手段管理結(jié)合起來。對政府節(jié)能減排所應(yīng)采取的手段、辦法、途徑都予以明確規(guī)定，這樣可以避免一些地方政府采取“拉閘限電”等非常規(guī)手段。同時還應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制的建立。這包括相關(guān)部門進(jìn)行定期、不定期的監(jiān)督檢查，還包括公民“危害排除請求權(quán)”的順利行使。
需引入市場機(jī)制
有專家認(rèn)為，對于節(jié)能減排來說，首要解決的問題是，加大對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小企業(yè)的關(guān)停力度，加快淘汰落后的生產(chǎn)力。
自2005年推行節(jié)能減排以來，中央政府曾對各個高耗能產(chǎn)業(yè)出臺了行業(yè)準(zhǔn)入條件，要求各個行業(yè)以準(zhǔn)入條件為依據(jù)，進(jìn)行項目核準(zhǔn)。然而，由于地方政府出于GDP增長的考慮，對一些達(dá)不到準(zhǔn)入條件的企業(yè)，采取了默許的態(tài)度，甚至對一些納稅大戶的高耗能高污染企業(yè)，通過紅頭文件等措施予以保護(hù)。而此前被寄予厚望的差別電價，在實施過程中，因一些地方政府不作為導(dǎo)致收效甚微。“這就導(dǎo)致地方政府在節(jié)能減排上，前期欠賬太多，以至于后期采取‘一刀切’的限電限產(chǎn)方式。”楊建順說。
然而，中央和地方利益很難在該問題上達(dá)成一致。不改變“GDP”政績觀，地方政府在推進(jìn)節(jié)能減排工作過程中就缺乏足夠的動力，容易導(dǎo)致地方政府的不作為。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，充分利用市場機(jī)制，才能使節(jié)能減排成為政府、企業(yè)的主動選擇，而非被動應(yīng)付。
對此，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初在接受《法治周末》記者采訪時說，各級部門的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)必須與“節(jié)能減排”目標(biāo)相匹配。要先確定“節(jié)能減排”的強(qiáng)制性約束目標(biāo)，在此硬約束條件下再去確立經(jīng)濟(jì)增長率、投資增長率、消費(fèi)增長率、出口增長率以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化率等各種發(fā)展指標(biāo)。這個順序不能顛倒，否則，“節(jié)能減排”目標(biāo)就必然成為軟約束。
李長安建議，政府要充分利用稅收政策和金融政策增加“兩高”(高耗能、高污染)行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，比如嚴(yán)格控制對高耗能、高污染和產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)貸款，而對從事環(huán)保研發(fā)的企業(yè)，則可以采取簡化貸款手續(xù)、并給予一定的利率優(yōu)惠措施予以支持。這樣的安排則有助于促使企業(yè)主動作出選擇，逐步退出“兩高”行業(yè)和項目。
同時，李長安還建議，國家應(yīng)大力發(fā)展排污權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，這樣不僅有利于國家控制總量，而且也使企業(yè)能夠認(rèn)識到自己的節(jié)能減排成本，主動采取節(jié)能降耗措施。
拉閘限電、限產(chǎn)停產(chǎn)措施之外，對于節(jié)能減排，亟需出臺具體的法律措施規(guī)范政府的行為，同時也需要積極探索市場機(jī)制，使節(jié)能減排成為政府、企業(yè)的主動選擇，切實促成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和增長方式的轉(zhuǎn)變
“現(xiàn)在工廠的產(chǎn)能下降了三分之一，工廠訂單減少了30%。”10月15日，江蘇省常州市常順鑄造有限公司董事長朱志偉在接受《法治周末》記者采訪時焦慮地說。
此時，焦慮的不僅僅是常順鑄造一家企業(yè)。自從整個常州市8月25日正式出臺了《2010年市區(qū)工業(yè)企業(yè)節(jié)能應(yīng)急用電調(diào)控方案》以來，很多企業(yè)都面臨產(chǎn)能下降、訂單減少等問題。
常州市出臺的用電調(diào)控方案包括：對化工等連續(xù)生產(chǎn)企業(yè)執(zhí)行“開二周停一周”的集中輪休方案；對冶金用電大戶執(zhí)行用電總量控制方案；對其他企業(yè)按供電線路分成14組，采取“開九天停五天”的線路輪休方案。常順鑄造屬于第三類，被分在了第14組。
在限電面前，常順鑄造不得不讓工人在供電期間完成更多的工作。
“目前，我們原先承接的部分訂單無法完成，就跟客戶解釋。還好客戶都是國內(nèi)客戶，跟他們解釋是因為限電導(dǎo)致不能如期交貨，他們也還理解，就將訂單轉(zhuǎn)移到其他一些沒有實施限電政策的省份了。”朱志偉說。
讓朱志偉擔(dān)心的不僅是因為限電會帶來訂單的減少，還有工人的流失。
常順鑄造采取計件工資，現(xiàn)在限產(chǎn)，工人的收入明顯下降。“現(xiàn)在限電企業(yè)的成本已經(jīng)很高了，我們本來就屬于薄利經(jīng)營，還按正常生產(chǎn)量支付員工工資，企業(yè)也承擔(dān)不起。”朱志偉說，“常州鑄造的工人60%來自外地，為了避免工人利用5天休假時間回家不來了，我們就向政府申請生產(chǎn)5天，休息2天。但是總體的電量是一定的，只能就生產(chǎn)時間作出調(diào)整。”
各地限產(chǎn)“突擊”
在“十一五”規(guī)劃中，我國政府提出了單位GDP能耗在五年內(nèi)要降低20%、二氧化硫排放減少10%、化學(xué)吸氧量減少10%的節(jié)能減排目標(biāo)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年至2009年期間，中國單位GDP能耗累計下降15.61%。今年是“十一五”收官之年，而上半年單位GDP能耗不降反升，同比上升0.09%。如此一來，下半年單位GDP能耗需再降5.29%，才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
按照相關(guān)規(guī)定，到“十一五”末，要對節(jié)能減排目標(biāo)完成情況算總賬，實行嚴(yán)格的問責(zé)制，對未完成任務(wù)的地區(qū)、企業(yè)集團(tuán)和行政不作為的部門，都要追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)情節(jié)給予相應(yīng)處分。從今年年中開始，國家有關(guān)部門就開始組織檢查組，到各地督察節(jié)能減排的完成情況。
如今，大限將至，各地節(jié)能減排工作也進(jìn)入倒計時階段。一些地方政府為了達(dá)成目標(biāo)，采取一些“拉閘限電”等措施，這不僅影響了一批不在節(jié)能減排范圍內(nèi)企業(yè)的正常生產(chǎn)，甚至采取了停限居民和公共服務(wù)單位用電的做法，給當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ钤斐闪死_。
地方政府的限電令已經(jīng)引起國家發(fā)改委的注意，國家發(fā)改委于9月15日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前節(jié)能減排工作的緊急通知》。通知要求實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)不能簡單拉閘限電，更不能停限居民生活用電、采暖和公共設(shè)施用電。對這種違背了節(jié)能減排初衷的做法必須立即予以糾正。通知同時要求正確處理好節(jié)能減排和保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的關(guān)系，努力打好節(jié)能減排攻堅戰(zhàn)。
“由于國家沒有指定具體的年度考核目標(biāo)，對‘節(jié)能減排’工作實行的是算總賬的管理模式，導(dǎo)致在過去四年多的時間里，一些地方對此問題沒有給予應(yīng)有的重視，節(jié)能減排出現(xiàn)了‘前松后緊’的局面。”對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院副教授李長安說。
“這種突擊行為也對鋼鐵、水泥短期的市場價格造成了影響。”中投顧問環(huán)保研究院侯宇軒告訴《法治周末》記者。
亟待法律規(guī)范
拉閘限電、限產(chǎn)停產(chǎn)，在各地沖刺節(jié)能減排目標(biāo)中無疑具有立竿見影的效果。然而，這種帶有濃厚強(qiáng)制性色彩的措施能否真正推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，持續(xù)推動節(jié)能減排目標(biāo)的完成，業(yè)界多持否定看法。
在中國人民大學(xué)行政法學(xué)教授楊建順看來，一些地方政府在實現(xiàn)節(jié)能減排上有點(diǎn)本末倒置，將本應(yīng)該作為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能減排手段當(dāng)作了目標(biāo)。這種強(qiáng)制性的節(jié)能減排措施在完成“十一五”階段的沖刺后，如果不改變經(jīng)濟(jì)增長方式，從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度入手，各地的節(jié)能減排效果極有可能出現(xiàn)反彈。而且在限電過程中，一些小企業(yè)利用自備的柴油發(fā)電機(jī)等發(fā)電設(shè)備提供電力，保持企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這種方式雖然不影響國家對地方節(jié)能指標(biāo)的完成，但是對環(huán)境可能造成更大的破壞作用。[pagebreak]
各地為完成節(jié)能減排任務(wù)，采取一刀切的“拉閘限電”行為，楊建順說：“有違法的嫌疑。政府在采取拉閘限電行為時，如果沒有對居民進(jìn)行充分告知，對居民造成的損失要承擔(dān)賠償責(zé)任。對不在調(diào)整范圍內(nèi)的企業(yè)采取一刀切的行為造成的損失也應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。”
華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、能源法專家肖國興在此前接受《法治周末》記者采訪時說，“‘拉閘限電’的出現(xiàn)絕不是偶然的，相反有其必然性。不需要支付談判成本，政府單憑命令就能直接剝奪用戶或消費(fèi)者對能源的消費(fèi)，且具有規(guī)模效應(yīng)，對節(jié)能降耗指標(biāo)的實現(xiàn)能立竿見影。和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)相比，‘拉閘限電’更具有行政效率”。
一方面是各地政府為了達(dá)成目標(biāo)采取“一刀切”的限電限產(chǎn)突擊行為，一方面又是一些地方政府先前沒有嚴(yán)格執(zhí)行國家的調(diào)控政策，而是出于地方經(jīng)濟(jì)增長的需要，對高污染、高耗能企業(yè)采取保護(hù)措施。
據(jù)了解，早在2007年，國家發(fā)改委先后還出臺一系列電價調(diào)控政策，比如，2007年取消電解鋁行業(yè)電價優(yōu)惠，對八類“兩高”企業(yè)實施差別電價政策，然而這些政策也并沒有落實到位。約有一半的省市自治區(qū)沒有執(zhí)行，一些省份還推出了優(yōu)惠電價。對此，楊建順認(rèn)為，如果地方政府對國家規(guī)定的必須關(guān)停的高污染企業(yè)沒有采取關(guān)停措施，而讓其繼續(xù)生產(chǎn)的話，作為公民，可以就高污染企業(yè)對其生產(chǎn)生活造成的損害向人民法院提起訴訟，行使危害排除請求權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民的訴權(quán)。
楊建順解釋，對于節(jié)能減排，政府應(yīng)當(dāng)將目標(biāo)管理同手段管理結(jié)合起來。對政府節(jié)能減排所應(yīng)采取的手段、辦法、途徑都予以明確規(guī)定，這樣可以避免一些地方政府采取“拉閘限電”等非常規(guī)手段。同時還應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制的建立。這包括相關(guān)部門進(jìn)行定期、不定期的監(jiān)督檢查，還包括公民“危害排除請求權(quán)”的順利行使。
需引入市場機(jī)制
有專家認(rèn)為，對于節(jié)能減排來說，首要解決的問題是，加大對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小企業(yè)的關(guān)停力度，加快淘汰落后的生產(chǎn)力。
自2005年推行節(jié)能減排以來，中央政府曾對各個高耗能產(chǎn)業(yè)出臺了行業(yè)準(zhǔn)入條件，要求各個行業(yè)以準(zhǔn)入條件為依據(jù)，進(jìn)行項目核準(zhǔn)。然而，由于地方政府出于GDP增長的考慮，對一些達(dá)不到準(zhǔn)入條件的企業(yè)，采取了默許的態(tài)度，甚至對一些納稅大戶的高耗能高污染企業(yè)，通過紅頭文件等措施予以保護(hù)。而此前被寄予厚望的差別電價，在實施過程中，因一些地方政府不作為導(dǎo)致收效甚微。“這就導(dǎo)致地方政府在節(jié)能減排上，前期欠賬太多，以至于后期采取‘一刀切’的限電限產(chǎn)方式。”楊建順說。
然而，中央和地方利益很難在該問題上達(dá)成一致。不改變“GDP”政績觀，地方政府在推進(jìn)節(jié)能減排工作過程中就缺乏足夠的動力，容易導(dǎo)致地方政府的不作為。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，充分利用市場機(jī)制，才能使節(jié)能減排成為政府、企業(yè)的主動選擇，而非被動應(yīng)付。
對此，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初在接受《法治周末》記者采訪時說，各級部門的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)必須與“節(jié)能減排”目標(biāo)相匹配。要先確定“節(jié)能減排”的強(qiáng)制性約束目標(biāo)，在此硬約束條件下再去確立經(jīng)濟(jì)增長率、投資增長率、消費(fèi)增長率、出口增長率以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化率等各種發(fā)展指標(biāo)。這個順序不能顛倒，否則，“節(jié)能減排”目標(biāo)就必然成為軟約束。
李長安建議，政府要充分利用稅收政策和金融政策增加“兩高”(高耗能、高污染)行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，比如嚴(yán)格控制對高耗能、高污染和產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)貸款，而對從事環(huán)保研發(fā)的企業(yè)，則可以采取簡化貸款手續(xù)、并給予一定的利率優(yōu)惠措施予以支持。這樣的安排則有助于促使企業(yè)主動作出選擇，逐步退出“兩高”行業(yè)和項目。
同時，李長安還建議，國家應(yīng)大力發(fā)展排污權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，這樣不僅有利于國家控制總量，而且也使企業(yè)能夠認(rèn)識到自己的節(jié)能減排成本，主動采取節(jié)能降耗措施。
